7.08.2017

АЛЕКСАНДР РЯБЕНКО:
Возвращение многостадийного проектирования усилит экологическую составляющую в инвестиционном процессе

В настоящее время сложилась ситуация, при которой инженерно-экологические изыскания проводятся в тот момент, когда принципиальные проектные решения, связанные с выбором участка, технологий строительства и эксплуатации объекта, уже приняты. Поэтому даже если заказчик имеет возможность профинансировать проведение этих изысканий, он не понимает, какие задачи проекта это решит. В интервью корреспонденту Аналитической службы журнала «ГеоИнфо» заместитель генерального директора АО «Группа компаний ШАНЭКО» Александр РЯБЕНКО рассказал, что, по его мнению, изменить ситуацию можно путем внесения в Градкодекс РФ поправок, связанных с возвращением к многостадийному принципу организации проектирования и инженерных изысканий. Важной задачей является также создание инфраструктуры обеспечения планировочных решений достоверными исходными данными о состоянии территорий.

 

Ред.: Расскажите, пожалуйста, каким образом на законодательном уровне ограничивается воздействие градостроительной деятельности на окружающую среду?

А.Е.: Право граждан России на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции РФ. Любая планируемая деятельность, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на природу, в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», предполагает проведение двух взаимосвязанных процедур – оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Требование проведения этого вида экспертизы в отношении проектов/объектов интегрированы также в Градостроительный кодекс РФ. Кроме того, данный вид экспертизы регулируется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г №174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

В соответствии с Градкодексом и Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. №87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» для площадных объектов предусматривается подготовка раздела – «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», для линейных объектов этот раздел называется «Мероприятия по охране окружающей среды». Проектная документация разрабатывается на основании результатов инженерных изысканий, в том числе инженерно-экологических. Основное их назначение состоит в том, чтобы оценить экологическое состояние территории, воздействие планируемой деятельности на окружающую среду и обосновать мероприятия по её охране, а также созданию благоприятных условий для жизнедеятельности людей, среды обитания животных и растений, принятия решений по организации экологического мониторинга. В некоторых случаях речь идет также о решениях по обеспечению социально-экономических и этнических интересов местного населения, сохранению культурных и исторических особенностей территории.

 

Ред.: Как соотносятся экологические требования, которые предъявляются к проекту в ходе экспертизы результатов инженерных изысканий и государственной экологической экспертизы?

А.Е.: Если исходить из определений, экспертиза результатов инженерных изысканий – это установление соответствия требованиям технических регламентов. В ходе экспертизы проектной документации устанавливается её соответствие результатам инженерных изысканий, а также целому ряду требований, включая экологические и санитарно-гигиенические.

Государственная экологическая экспертиза – это оценка документации, обосновывающей намечаемую деятельность, экологическим и природоохранным требованиям. В том числе требованиям ресурсного, санитарно-гигиенического, санитарно-эпидемиологического законодательства. Сюда же включены требования социального характера. Экологическая экспертиза и ОВОС затрагивают такие вопросы, как биоразнообразие, рассматриваются социально-экологические аспекты. Традиционно проектная документация этих моментов не касается, т.к. они должны быть рассмотрены в материалах ОВОС.

На мой взгляд, предметы экспертиз, как и объекты экспертиз должны быть разделены. Необходимо иметь две последовательные, но взаимодействующие системы. Экологическая экспертиза должна рассматривать вопросы о том, где и что именно мы намерены реализовать, а градостроительная экспертиза должна детально оценить, как именно мы собираемся это сделать.

Государственная экологическая экспертиза – это в первую очередь экспертиза научного сообщества. Её участники должны подходить к проекту не только и не столько с точки зрения СНиПов, СанПиНов или ГОСТов, а прежде всего, с точки зрения анализа допустимости возможных последствий планируемой деятельности.

Элементарный пример. Традиционно наша компания много работает с горнодобывающими предприятиями. В таких проектах зачастую возникает проблема неопределенности, что произойдет, например, со стоками предприятия через какое-то время после завершения его эксплуатации. Для этого надо проводить прикладные исследования, моделирование. Думается, что архитектурно-строительная экспертиза в рамках своих задач не всегда готова к решению таких вопросов. Необходимый для этого «пул» узкопрофильных специалистов может быть подобран только в рамках государственной экологической экспертизы. По сути, это мини-исследование, которое могут выполнить геохимики, гидрохимики и т.д.

Еще один пример. Везде ли можно разместить автостоянку? С точки зрения воздействий на компоненты среды особых ограничений нет. А можно ли разместить автостоянку в непосредственной близости от памятника ЮНЕСКО, например, у стен Московского Кремля? Полагаю, что вряд ли. И при этом будут фигурировать не только вопросы экологической и иной безопасности, но и аспекты, которые имеют нравственно-понятийный характер. Например, насколько уместна эта стоянка по соседству с Собором Василия Блаженного. Это в большей степени касается вопросов охраны памятников истории. Значит, здесь тоже требуется особый подход.

 

Ред.: В каком направлении развиваются законодательные требования к инженерно-экологическим изысканиям?

А.Е.: Регулирование инженерных изысканий имеет, как минимум, три основных уровня. Первый уровень представлен нормативно-правовыми документами – Градостроительный кодекс РФ, иные федеральные законы и подзаконные акты, которые принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Второй уровень – это нормативно-технические документы. И третий уровень – это инструктивно-методические материалы.

В 2004 г. была принята ныне действующая редакция Градостроительного кодекса, которая изменила систему организации проектирования. Раньше в зависимости от уровня сложности объекта работы велись в несколько стадий – декларация о намерениях, обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование (проект), рабочий проект. Начиная с 2005 года, такие стадии, как декларация о намерениях и обоснование инвестиций были фактически отменены. В результате в настоящее время имеем только две стадии: проектная документация и рабочая документация. Причем, проектная документация, если посмотреть с точки зрения использования результатов инженерно-экологических изысканий, разрабатывается в тот момент, когда основные решения практически приняты и что-либо менять уже поздно и дорого. Поэтому зачастую происходит подгонка материалов инженерно-экологических изысканий под уже имеющиеся решения.

У зарубежных коллег работа над проектом организована по принципу пирамиды – проводятся базовые исследования, далее, когда определены основные особенности территории, обосновывается оптимальная дислокация объекта, затем проводится последовательная конкретизация полученных результатов. Понятно, что более устойчивая фигура получается, когда пирамида стоит на основании. Наша нынешняя практика состоит в том, чтобы попытаться установить пирамиду на её вершину. Сначала «быстренько» принимается решение по участку, а потом уже под это решение мы пытаемся «подвести» изыскательские обоснования.

Поэтому изыскания, и, в первую очередь, инженерно-экологические, превратились в абсолютно непонятный инструмент. То есть даже в том случае, когда заказчик имеет возможность потратить на это деньги, он не понимает, зачем ему это делать. Потому что все решения приняты несколько ранее и без этих данных.

Что произошло с экологической экспертизой. С введением, начиная с 2005 года, текущей редакции Градкодекса произошел пересмотр системы нормативных требований. В результате исследования в рамках оценки воздействия на окружающую среду фактически исключены из проектно-изыскательских работ и шире – из инвестиционного процесса. Кроме того, процедура государственной экологической экспертизы утратила свое значение как элемента принятия обоснованных решений. Мы оказались в странной ситуации, когда аббревиатура ОВОС осталась, а экологическая экспертиза, как элемент ОВОС и как обратная сторона этого комплекса работ, фактически выведена из правового поля. По нашим оценкам, до последнего времени 80-85% проектов не подлежали экологической экспертизе. И получился перекос: с одной стороны, инициатор проекта обязан провести ОВОС, а кто и когда будет давать оценку самим материалам ОВОС непонятно (заметим, что у архитектурно-строительной экспертизы совершенно другая задача).

Началась деградация института экологической экспертизы. Если в 1990-х и в начале 2000-х годов, когда мы отправляли документацию на экологическую экспертизу, мы получали замечания, например, в отношении решений, которые могли затронуть ценные местообитания. В настоящее время мы всё чаще и чаще получаем замечания, связанные с тем, что результаты инженерных изысканий оформлены с нарушением требований того или иного ГОСТа. Выходит, что даже экспертное сообщество утратило понимание сути экологической экспертизы, выросло поколение специалистов, которое этого даже не осознаёт.

Поэтому для того, чтобы разобраться в этих «трех соснах», надо остановить перманентную и спорадическую процедуру внесения изменений в Градкодекс и «вернуться к истокам». Необходимо определить многостадийный характер проектирования. Я не имею в виду именно три стадии. Бывают проекты, где требуется и большее число этапов, на каждом из которых принимаются решения. В зарубежной практике не редкость и семь этапов. И если мы поймем, что оценка воздействия – это в большей степени процедура, которая относится к обоснованию принципиальных проектных решений, тогда всё встаёт на свои места. Проводится первый этап изысканий, параллельно формируются основные задачи оценки воздействия, на базе предварительных изысканий проводятся основные элементы ОВОС, дальше что-то уточняется в рамках основного этапа изысканий, далее мы «выходим» на принятие обоснованных проектных решений и, собственно говоря, на подготовку проектной документации.

 

Ред.: Что в последнее время происходит на уровне нормативно-технических документов?

А.Е.: Начиная с середины 1990-х годов, мы переживаем уже третий пересмотр базового СП «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения». Первый документ выпущен в 1996 году, в 2013 году начал действовать СП 47.13330.2012, а с 1 июля 2017 г. вступил в силу новый свод, утвержденный в 2016 году. Проблема текущего момента состоит в том, что значительная часть свода правил 2012 г до сих пор является обязательной к применению в соответствии с Постановлением Правительства РФ №1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». При этом сам свод правил 2012 г потерял юридическую силу с 1 июля 2017 года.

В результате возникли противоречия, которые могли бы показаться не такими уж и существенными, если бы в новом СП не было введено принципиальное новшество, связанное с переходом на проведение изысканий в два этапа.

Как специалист в области изысканий могу только приветствовать эту новацию. Потому что «прыгнуть» сразу из незнания в познание еще никому не удавалось. Это процесс постепенный. Замечательно, если мы сможем проводить предварительные изыскания. Теперь появится возможность выдавать проектировщикам данные, на основании которых они будут предлагать основные конструктивные решения, передавать их изыскателям, а мы сможем подготовить для них уточненную информацию.

С точки зрения инженерной экологии документ еще достаточно сырой. Вероятно, разработчики попытались учесть всё, что только возможно, и всё, что было в их силах. Поэтому я ни в коем случае не хочу критиковать, но документ всё же в чём-то слишком детальный для общих положений, а где-то, наоборот, оставляет важные вопросы без ответа.

В чём, на мой взгляд, его главная проблема. Не отражен основополагающий принцип: универсальных рецептов проведения изысканий нет. Каждый объект уникален, потому что он расположен на уникальной территории и у него есть определенные особенности. Даже если речь идет о типовом проекте. Из этого следует, что и состав, и объем инженерных изысканий должны обосновываться в результате анализа матрицы, где по условной «вертикали» расположены уровни сложности территории, а по условной «горизонтали» – уровни сложности самого объекта.

Существуют территории с опасными процессами экологического характера, территории с прошлым экологическим ущербом, с накопленными загрязнениями. Экологический риск на данных территориях, естественно, более высокий. По мере нарастания сложности объекта и по мере усложнения экологических проблем самой территории, уровень проработки и детальность требований к инженерно-экологическим изысканиям должны повышаться. И всё это должно быть обосновано программой работ. У инженеров-геологов, например, есть категории сложности. В инженерно-экологических изысканиях отдельные отсылки в тексте СП присутствуют, но общий системный подход не выдержан.

В результате архитектурно-строительная экспертиза вправе предъявлять недостаточно дифференцированные требования. В СП указаны 12-14 видов работ – и формально надо выполнить все эти виды. Однако можно привести примеры, когда экологически опасные объекты легко «проскакивали» через сито экспертизы, а гораздо менее «проблемные» объекты подвергались внимательнейшему рассмотрению.

Что касается актуализации прикладного СП 11-102-97 «Инженерно-экологические изыскания». Эта работа ведётся, однако пока мы «живем» со старым документом 1997 года. Естественно, очень многие подходы с тех пор изменились, т.к. свод правил был ориентирован на реализацию изысканий в привязке к процедуре ОВОС.

Подытоживая сказанное, на сегодняшний момент мы имеем:

– недозавершенную конструкцию основного концептуального свода правил;

– фактически демонтированную систему свода правил по инженерно-экологическим изысканиям;

– неустойчивую ситуацию в части утверждения базовых принципов проектно-изыскательских работ как таковых, и, как следствие, непонятное направление движения.

Ситуация не просто «аварийная». Она провоцирует непредсказуемые последствия. Хорошо, что атомная энергетика и гидроэнергетика «закрыты» своими отраслевыми требованиями. Похожая ситуация в «Газпроме» и в компании «Роснефть». Но в стране проектируются горнодобывающие предприятия, объекты химического комплекса, для которых отраслевой нормативно-методической базы нет.

Озадачило решение Государственного совета при Президенте РФ от января 2017 года, в соответствии с которым до октября 2017 г в практику проектно-изыскательских работ должно быть внедрено обоснование выбора земельного участка и проведение государственной экологической экспертизы на предпроектных стадиях. При этом о внесении изменений в Градкодекс в решении отчего-то не говорится. То есть получается, что телега поставлена впереди лошади.

 

Ред.: Как Вы оцениваете нынешнее состояние инженерно-экологической изученности территорий различных субъектов РФ? Насколько обоснованы принимаемые схемы территориального планирования, генпланы городов и проекты планировки территорий с точки зрения инженерной экологии?

А.Е.: Если говорить об изученности, я считаю, что всех нас еще долго будет выручать богатое советское наследие. Я имею в виду материалы территориальных геофондов и российского геологического фонда. Но проблема в том, что это наследие достаточно быстро устаревает без адекватного обновления. И если мы будем пытаться пополнять эти фонды, автоматически собирая материалы изысканий без их квалифицированной оценки, мы очень скоро окажемся в ситуации, которая будет напоминать известную евангельскую притчу о том, как среди пшеницы были посеяны плевелы. Поэтому надо быть очень внимательными.

В 90-е гг. прошлого века были весьма популярны, на мой взгляд, не совсем верные ожидания, что внедрение цифровых и, в частности, геоинформационных технологий, само по себе позволит создать обширные банки данных, и мы сможем «одним нажатием кнопки» получать информацию о любых экологических параметрах территории. Всё это замечательно, если работает хорошо отлаженная система, и мы понимаем, кто определил тот или иной параметр, кто его внёс в систему, и на каждом уровне имеется верификация ввода информации. Мы хотели бы иметь подобную систему в изысканиях, но по имеющейся у меня информации, ресурсы на такие разработки не выделяются. И при этом очень многие полагают, что изыскатели будут легко эти базы данных наполнять. Это, конечно, миф.

Нам необходимо создавать инфраструктуру обеспечения планировочных решений достоверными исходными данными о состоянии территорий. Принятые за последние годы градостроительные документы однозначно надо использовать – средства затрачены, люди достойно поработали, поэтому надо с уважением относиться к результатам их труда. В первую очередь, экспертиза должна принимать ссылки на публичные градостроительные документы и не требовать дополнительных подтверждений, если все ясно из утвержденной схемы территориального планирования.

Вместе с тем, возникает вопрос, содержат ли такие материалы исчерпывающую информацию о природных и природно-техногенных условиях. На мой взгляд, не всегда. Именно поэтому в наполнение соответствующих информационных фондов необходимо вкладывать средства. Но делать это надо, предварительно всё продумав: мы должны создавать не административную, а бизнес-структуру, которая могла бы реально предоставлять соответствующие данные. Как вариант, возможно привлечение бизнеса в рамках схем государственно-частного партнерства (ГЧП). Это могут быть региональные тресты инженерных изысканий (ТИСИЗы), многие из которых и сейчас успешно работают в режиме самостоятельных бизнес-единиц.

Я не готов сказать, насколько это возможно с точки зрения действующего законодательства, но думать над этим надо. Когда-то мы говорили, что в обозримом будущем не удастся отладить систему земельного кадастра и регистрации недвижимости, но сейчас эта система начала работать.

То же самое должно произойти с банками данных изысканий.

Уважаемые читатели! Если у Вас после прочтения какой-либо статьи появилось желание высказаться по затронутой проблеме, Вы можете подготовить свою статью или развернутый комментарий и выслать его на электронный адрес info@geoinfo.ru. Наиболее интересные комментарии будут отбираться редакцией и публиковаться под указанной Вами в письме статьей. Если же Ваш материал превысит по объему 3-4 страницы, то мы с удовольствием опубликуем его как отдельную статью. Обращаем Ваше внимание, что все комментарии и статьи должны сопровождаться данными автора: имя и фамилия, должность и место работы, контактный e-mail.

© ООО «ГеоИнфо» 2016

Яндекс.Метрика

Пользовательское соглашение - оферта