Государственный фонд инженерных изысканий будет создаваться как самостоятельная информационная система

На днях Минстрой России опубликовал на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов (regulation.gov.ru) проект Постановления Правительства Российской Федерации «О составе материалов и результатов инженерных изысканий, подлежащих размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственном фонде материалов и данных инженерных изысканий, Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, а также форме и порядке их представления».

Проект Постановления включает в себя два документа – положение о составе материалов и результатов инженерных изысканий, подлежащих включению в упомянутые информационные системы, и требования к форме и порядку представления материалов и результатов инженерных изысканий, подлежащих размещению в них. Публичное обсуждение и независимая антикоррупционная экспертиза документа будут проводиться до 12 декабря. Разработчиком проекта выступает Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России).

В пояснительной записке к проекту Постановления говорится, что оно подготовлено во исполнение пункта 5 Плана-графика по подготовке проектов актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации Федерального закона №373-ФЗ. Этот план от 5 августа 2016 г. №5754п-П9   был утвержден заместителем председателя Правительства Российской Федерации Дмитрием Козаком (поручение Заместителя Председателя правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 5 августа 2016 г. №ДК-П9-4721).

Новая информационная система

Даже по результатам самого поверхностного просмотра текста Постановления сразу бросается в глаза, что государственный фонд материалов и данных инженерных изысканий уже в названии упоминается в одном ряду с имеющимися информационными системами обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), федеральной государственной информационной системой территориального планирования (ФГИС ТП) и единым государственным фондом данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении (ЕГФД).

Это свидетельствует о появлении у Минстроя нового подхода к роли фондовых материалов по инженерным изысканиям в системе информационного обеспечения отрасли. Конечно, при этом следует понимать, что государственный фонд материалов и данных инженерных изысканий федерального уровня пока не создан. Пакет документов, регламентирующий его формирование и ведение, подготовленный еще Национальным объединением изыскателей (НОИЗ), уже много лет проходит согласования в различных министерствах и ведомствах. При этом воз, к сожалению, и ныне там.  В регионах ведение фондов на регулярной основе осуществляется далеко не везде. К тому же качество поступающих туда отчетов по результатам изыскательских работ с каждым годом вызывает всё больше и больше вопросов.

В главе 7 Градкодекса РФ, посвященной информационному обеспечению градостроительной деятельности, государственный изыскательский фонд также пока не прописан. В этом смысле его упоминание в названии, а также в тексте Постановления в качестве самостоятельной информационной системы выглядит пока несколько декларативно. Тем не менее, это позволяет надеяться, что политика государства в данном вопросе развивается в правильном направлении.

Ранее на экспертном уровне рассматривались варианты включения будущего федерального фонда материалов инженерных изысканий и фондов в субъектах федерации в существующие информационные системы ИСОГД или ФГИС ТП. В апреле 2015 года Минстрой устами теперь уже бывшего заместителя министра Юрия Рейльяна прямо заявил, что фонд будет создаваться как часть ИСОГД. 

Статья 56 Градкодекса на самом деле предусматривает, что информационные системы ИСОГД должны содержать сведения по изученности природных и техногенных условий, полученные на основании результатов инженерных изысканий. Однако ведение ИСОГД осуществляется органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Поэтому не совсем понятно, как в них вписать изыскательские фонды, которые изначально создавались на уровне крупных регионов, не говоря уже о федеральном государственном фонде.

Поэтому более логичным был бы выбор в пользу ФГИС ТП.  Это изначально федеральная система, которая обеспечивает электронный доступ к более широкому составу сведений из государственных и муниципальных информационных систем. Есть среди них и системы ИСОГД.

Основной функцией ФГИС ТП является обеспечение доступа органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к информации, которая необходима для подготовки документов территориального планирования.  В том числе к информации о результатах инженерных изысканий.

Новый подход Минстроя, отраженный в проекте Постановления, свидетельствует о том, что уровень проработки вопроса о формировании государственного фонда находится в настоящее время на более высоком уровне готовности, чем в апреле 2015 года.  Но главные решения всё-таки еще впереди.  

Общие принципы

Документ провозглашает пока только наиболее общие принципы размещения материалов и результатов инженерных изысканий в различных по своему назначению информационных системах, которые функционируют далеко не во всех субъектах Российской Федерации.

Так, в проекте Положения о составе материалов и результатов инженерных изысканий авторы прописали, что данные информационные системы имеют три взаимоувязанных уровня – федеральный, региональный и муниципальный. На федеральном уровне, например, должны размещаться:

• материалы и данные, полученные в результате инженерных изысканий, выполненных по заказу органов государственной власти Российской Федерации, подведомственными им федеральными предприятиями и учреждениями;
• данные по объектам капитального строительства федерального значения, подлежащим отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации;
• материалы об изученности природных и техногенных условий территории Российской Федерации;
• сводные сведения о выполненных инженерных изысканиях и об изученности природных и техногенных условий территории Российской Федерации.

Аналогично сформулированы принципы наполнения систем регионального и муниципального уровня.

В требованиях к форме и порядку представления материалов выделяется основная функциональная задача, которая решается в результате учета и систематизации данных инженерных изысканий – это обеспечение потребностей информационных систем в сведениях об изученности природных и техногенных условий, в копиях результатов инженерных изысканий для формирования дел о застроенных или подлежащих застройке земельных участках.

В этой же части документа говорится, что ведение информационных систем осуществляются на основе следующих принципов:

• обеспечение полноты, достоверности, сохранности принимаемой
• и передаваемой с использованием информационных систем информации, своевременности ее предоставления;
• общедоступность информации, содержащейся в информационных системах, за исключением информации, доступ к которой ограничен законодательством Российской Федерации;
• единство организационно-методического обеспечения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
• обеспечение регламентированного доступа к информационным системам в рамках обеспечения градостроительной деятельности;
• бесперебойность работы информационных систем в рамках обеспечения градостроительной деятельности;
• обеспечение безопасности Российской Федерации при ведении информационных систем в рамках обеспечения градостроительной деятельности, ее эксплуатации и защите, содержащейся в ней информации

Описанию формы представления материалов в этой части текста Постановления посвящен только один абзац. В нем говорится, что материалы и данные, полученные в результате инженерных изысканий, могут представляться в информационные системы в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия.

Вопрос о составе материалов в тексте проекта Постановления, по нашему мнению, вообще не раскрыт.

Участники процесса

Согласно Положению о составе материалов, в информационных системах должны размещаться материалы и данные, полученные в результате инженерных изысканий, выполненных по заказу органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов муниципального управления, а также подведомственными им предприятиями и учреждениями. 

Вместе с тем, в Требованиях к форме и порядку представления материалов, содержится позиция, согласно которой частный сектор в этом процесс участвовать всё-таки будет. В пункте 4 Требований говорится, что индивидуальные предприниматели или юридические лица, являющиеся членами СРО в области инженерных изысканий (если иное не предусмотрено законодательством), также предоставляют для включения в информационные системы материалы и данные, полученные в результате инженерных изысканий.

Источники доходов

Пока очень туманно представлен подход государственного регулятора к формированию доходной базы будущего государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий.

В пункте 8 Требований к форме и порядку представления материалов говорится, что «документы, сведения и материалы, содержащиеся в информационных системах, предоставляются безвозмездно по запросу органов государственной власти и местного самоуправления, а также по запросу физических и юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Видимо, эти предусмотренные законодательством случаи, будут подробно прописаны в каком-нибудь другом регулирующем документе. А пока в этом же пункте подтверждается нынешняя практика функционирования информационных систем, в рамках которой «за пользование материалами и данными информационных систем может взиматься плата, размер которой устанавливается уполномоченным органом государственной власти и органом местного самоуправления, с учетом положений действующего законодательства Российской Федерации, в том числе требований к максимальному размеру платы за пользование информационными системами».

Согласно пункту 6 Требований, предоставление в информационные системы в установленном порядке материалов и данных, полученных в результате инженерных изысканий, должно быть отражено в договорах (контрактах) на выполнение инженерных изысканий.  Из этого, очевидно, следует, что операторы информационных систем будут получать данные на безвозмездной основе. При этом возможность использовать интеллектуальную собственность в общественных интересах должен дополнительно оплачивать заказчик.

Судя по всему, авторы проекта Постановления решили провести исследование общественного мнение по вопросу о возможности функционирования фонда на некоммерческих принципах. Данная идея обсуждалась на многих научно-практических конференциях. Рассматривался даже вариант организации работы фондов на базе существующих саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий. Дальше обсуждения, правда, дело так и не пошло. Как будет воспринято нынешнее предложение властей, покажет обсуждение проекта Постановления Правительства РФ, подготовленное Минстроем.

Фонды помогут оздоровить рынок

Организация работы фонда во всех российских регионах, прежде всего, должна привести к повышению качества инженерных изысканий, которые используются для обоснования градостроительных документов. В этом случае те инвесторы (частные или государственные), выбирая участок для будущего строительства, изначально будут располагать достоверными данными о природных и техногенных условиях, а проведение инженерных изысканий на этапе разработки проектной документации потребует существенно меньших затрат. Проведение инженерных изысканий превратится в более осмысленный и научно обоснованный планомерный процесс, при котором данные, полученные предыдущими поколениями специалистов, учитываются и хранятся. На основе их анализа формируется информация о состоянии природной среды, которая постоянно уточняется и конкретизируется на основе новых результатов, получаемых специалистами. 

Вместе с тем, следует понимать, что развитие системы фондов должно происходить в сочетании с целым комплексом законодательных и организационных мер, направленных на повышение достоверности и качества инженерных изысканий. В противном случае это приведет к дальнейшему распространению практики фальсификации материалов инженерных изысканий, в рамках которой недальновидные и не очень грамотные заказчики стремятся сэкономить на проведении не очень понятных для них изыскательских работ, а недобросовестные изыскательские организации, не выходя в поле, готовят отчеты камеральным путем, на основе архивных данных.

Чтобы не провоцировать дальнейший рост процента сфальсифицированных отчетов, государство по аналогии со строительным контролем должно ввести на законодательном уровне практику проведения контрольных мероприятий на этапе проведения полевых работ и в области инженерных изысканий. Кроме того, необходимо наладить более жесткий контроль на уровне аккредитованных лабораторий.

Только в этом случае информационное обеспечение градостроительной деятельности в нашей стране в части обеспечения заказчиков-инвесторов качественной и достоверной информацией о состоянии природной среды будет соответствовать лучшим международным практикам.

Следует понимать, что на каком-то этапе это неизбежно приведет к сокращению объема рынка изыскательских работ на стадии разработки проектной документации и, как следствие, к сокращению того избыточного количества изыскательских организаций, которые присутствуют в настоящее время на этом рынке. При этом востребованность специалистов в области инженерных изысканий, скорее всего, не снизится. Просто их работа станет более осмысленной и результативной.