О новых стандартах замолвили слово

В ближайшие дни в рамках договора с Национальным объединения изыскателей и проектировщиков (НОПРИЗ) рабочая группа Автономной некоммерческой организации «Агентство оценки и развития профессионального образования» под руководством члена Комитета НОПРИЗ по инженерным изысканиям Евгения Тарелкина представит для общественного обсуждения первую редакцию проекта «Программы стандартизации процессов выполнения работ в области инженерных изысканий».

Задача формирования отраслевой системы стандартов на процессы выполнения работ появилась после принятия Федерального закона от 3 июля 2016 года №372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с этим законом, с 1 июля 2017 года вступает в силу новая редакция статьи 55.20 Градкодекса РФ. Утверждение таких стандартов станет еще одной функцией Национальных объединений СРО в области инженерных изысканий, проектирования и строительства. При этом следует особо отметить, что появление в законе положений, связанных с обязательным исполнением членами СРО стандартов на процессы выполнения работ (часть 9 статьи 55.5, часть 1 статьи 55.15, пункт 10 части 8 статьи 55.20), совпадает по времени с отменой свидетельств о допусках к видам работ, обеспечивающим безопасность объектов капитального строительства. Одновременно с этим в число основных целей СРО (статья 55.1) включена еще одна позиция, связанная с обеспечением исполнения членами СРО обязательств по договорам подряда.

Соблюдение членами саморегулируемых организаций указанных стандартов становится предметом контроля со стороны СРО. В случае нарушения обязательных требований, прописанных в этих документах, члены СРО могут быть подвергнуты мерам дисциплинарного воздействия вплоть до приостановления членства со всеми вытекающими отсюда последствиями.

На заседании Комитета по инженерным изысканиям 26 января текущего года Евгений Тарелкин обещал представить первую редакцию Программы к 23 февраля. Однако затем выяснилось, что концептуальный подход к формированию общих положений документа нуждается в дополнительном обсуждении. В том числе и с учетом некоторой неопределенности, которая возникла в политике государства в области технического регулирования. Поэтому решено было ограничиться на этом этапе выступлением на заседании «круглого стола», организованного НОПРИЗ 22 февраля 2016 года.

Роль СТО в рамках законодательства о техническом регулировании

В рамках законодательства о техническом регулировании новые стандарты на процессы выполнения работ в области архитектурно-строительного проектирования, инженерных изысканий и строительства имеют статус стандартов организаций (СТО). Это документы добровольного применения, которые в настоящее время могут рассматриваться органами экспертизы в качестве доказательной базы на соответствие проектной документации и результатов инженерных изысканий требованиям Федерального закона от 30 декабря 2009 года №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Однако сфера их применения ограничена.

Существуют обязательные нормативно-технические документы, в которых установлены самые минимальные, жизненно важные требования, которые необходимы для того, чтобы гарантировать безопасность возводимых объектов капитального строительства. Эти документы содержатся в Перечне национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента (Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2014 года №1521). Документы добровольного применения также обеспечивают безопасность возводимых объектов. Однако в этой сфере допускается возможность выбора между несколькими альтернативными методами, что позволяет обеспечить даже более высокое качество объекта, его инновационность и, как следствие, конкурентоспособность на рынке. Впрочем, после того, как исполнитель работ делает выбор в пользу применения того или иного документа, его требования автоматически становятся для него обязательными и точно также оцениваются органами экспертизы на соответствие требованиям технического регламента. Действующий перечень таких документов утвержден Приказом Росстандарта от 30 марта 2015 г. №365).

В соответствии с частью 4 статьи 16.1 федерального закона «О техническом регулировании», неприменение национальных стандартов и сводов правил, включенных в указанный перечень Приказа №365, не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. И как раз в этом случае для оценки соответствия допускается применение СТО.

Определяя правовой статус новых стандартов на процессы, авторы 372-ФЗ продемонстрировали достаточно осмотрительный подход. Ключевой с точки зрения понимания подхода государственного регулятора является формулировка части 2 статьи 55.13 Градкодекса. В ней говорится, что в рамках контроля СРО за деятельностью своих членов осуществляется контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, о техническом регулировании, включая соблюдение членами саморегулируемой организации требований, установленных в стандартах на процессы выполнения работ, утвержденных соответствующим Национальным объединением.

Таким образом, законодатель как бы постепенно вводит стандарты на процессы в систему технического регулирования. При этом в тексте закона особо отмечается, что новые СТО должны соответствовать требованиям нормативных документов в области технического регулирования.

Сложность ситуации вокруг стандартов обусловлена тем обстоятельством, что во второй половине 2016 года Минстрой разработал еще один проект федерального закона, который предусматривал внесение изменений в  «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Документ не выносился на широкое обсуждение. Известно только, что на определенном этапе он не был поддержан в Правительстве РФ. Тем не менее, профессиональное сообщество сделало вывод, что в перспективе Минстрой намерен повысить статус нормативно-технических документов обязательного применения и взять сам процесс их принятия под более жесткий контроль. Требования этих документов будут носить предписывающий, а не параметрический характер. Иными словами, нельзя исключить, что в них будут регламентированы сами технологии проведения работ. В случае применения других методов или технологий будет проводиться процедура их дополнительной оценки или апробации.

То обстоятельство, что стандарты на процессы выполнения работ, которые будут разрабатываться в соответствии с 372-ФЗ, должны соответствовать требованиям уже принятых нормативно-технических документов в области технического регулирования, сомнения не вызывает. При этом следует учитывать, что состав требований этих стандартов проблематикой технического регулирования вовсе не ограничивается – они будут вбирать в себя гораздо более широкий объем информации, которая весьма полезна для эффективной организации производства. Но поскольку, в соответствии с Градкодексом, требования этих документов обязательны для членов СРО, неизбежно возникает вопрос, почему бы не придать им какой-то более высокий статус и в рамках законодательства о техническом регулировании.

Эта тема, собственно говоря, и стала центральной в рамках заседания «круглого стола», проведенного НОПРИЗ.

Стандартизация и саморегулирование

Для саморегулирования вопрос о развитии стандартизации на самом деле является основополагающим. В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 года №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами, является условием признания некоммерческой организации саморегулируемой – т.е. имеющей право выдавать разрешительные документы.

Согласно статьям 55.1 и 55.5 Градостроительного кодекса РФ, утверждение стандартов и правил саморегулирования с самого начала рассматривалось в качестве содержания деятельности саморегулируемых организаций. При этом под стандартом СРО понимался документ, устанавливающий в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля за выполнением указанных работ. Правилами саморегулирования считался документ, устанавливающий требования к предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций, за исключением требований, установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

В части 4 статьи 55.5 уточнялось, что документы саморегулируемой организации не должны противоречить требованиям законодательства Российской Федерации, в том числе требованиям технических регламентов.

В концепции совершенствования механизмов саморегулирования, официально утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2015 №2776-р, с точки зрения дальнейшего развития в нашей стране института саморегулирования стандартизации отводится достаточно большая роль. На это обстоятельство обратила внимание в своем выступлении Светлана Бачурина – ответственный секретарь Экспертного совета при Комитете Государственной думы РФ по транспорту и строительству, советник президента НОПРИЗ. В документе отмечается, что государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для развития рыночной экономики как путем непосредственного регулирующего воздействия, так и путем создания стимулов самоорганизации производителей товаров (работ, услуг на принципах саморегулирования, самоограничения и самоорганизации и обеспечивающих выработку стандартов, отвечающих профессиональным и публичным интересам, а также путем применения механизмов контроля за соблюдением установленных ими требований.

Стандарты саморегулирования должны разрабатываться при соблюдении определенных требований к ним, преемственности терминологии с использованием обоснованных ссылок на требования законодательства Российской Федерации. Необходимо установить требования к внутренней архитектуре стандартов, включая наличие частей, определяющих вид, признаки и границы регулируемой деятельности, ее предмет и условия осуществления, общие и специальные обязательные требования к регулируемому виду деятельности и его результатам, этические нормы и другие требования.

О содержании стандартов

Вся нормативная база, которая затрагивает вопросы применения стандартов, достаточно подробно разработана экспертами Национального объединения строителей (НОСТРОЙ). В организации был принят СТО НОСТРОЙ 1.0-2010 «Система стандартизации Национального объединения строителей. Основные положения», в котором содержится нормативная ссылка на ГОСТ 1.1-2002 «Межгосударственная система стандартизации (МГСС). Термины и определения». В этом документе содержится определение тех самых стандартов на процессы, о которых написано в федеральном законе №372-ФЗ. В нем говорится, что стандарт на процесс (process standard) – стандарт, устанавливающий требования, которым должен удовлетворять процесс с тем, чтобы обеспечить соответствие процесса его назначению.

В научной литературе по вопросам стандартизации вопрос о содержании раскрыт еще более подробно. Во многих публикациях указывается, что стандарты на процессы устанавливают основные требования к организации производства и оборота продукции на рынке, к методам (способам, приёмам, режимам, нормам) выполнения различного рода работ, а также определяют способы контроля этих требований в технологических процессах разработки, изготовления, хранения, транспортировки, эксплуатации, ремонта и утилизации продукции. Считается, что стандарты должны содержать требования безопасности для жизни и здоровья населения и охраны окружающей среды при проведении технологических операций.

Подчеркивается, что на современном этапе большое значение приобретают стандарты на управленческие процессы в рамках систем обеспечения качества продукции (услуг) - управление документацией, закупками продукции, подготовкой кадров и пр.

В соответствии с терминологией, которая принята Международной организацией по стандартизации (ISO), процесс понимается, как совокупность взаимосвязанных или взаимодействующих видов деятельности, преобразующих некие исходные субстанции, которые поступают «на входе» (input), в результирующие – которые представляются «на выходе» (output). Соответственно, стандарты на процессы и работы устанавливают основные требования к организации производства и оборота продукции, к методам (способам, приёмам, режимам, нормам) выполнения различного рода работ, а также методы контроля этих требований.

Спор изыскателей между собою

Интересна позиция, которую в рамках нынешнего «круглого стола» представил член Комитета НОПРИЗ по инженерным изысканиям Евгений Тарелкин (СРО «Изыскатели Санкт-Петербурга и Северо-Запада»).

По его мнению, поскольку НОПРИЗ является единственным общероссийским объединением в сфере инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, утверждаемые им стандарты с достаточно высокой степенью обоснованности можно было бы квалифицировать, как документы технического регулирования, которые в силу закона являются общероссийскими и носят обязательный характер. Правовой статус стандартов на процессы, по его мнению, должен быть равнозначен правовому статусу национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований федерального закона о техническом регулировании и которые включены в перечень, утвержденный правительством РФ.

Иными словами, государство, сделав первый шаг и утвердив обязательный статус стандартов на процессы в рамках Градкодекса, могло бы сделать и второй шаг – подтвердив обязательный статус этих документов в рамках законодательства о техническом регулировании.

Заседание «круглого стола» проходило в здании Правительства Москвы 22 февраля – накануне Дня защитника Отечества. Поэтому Евгений Петрович, как военный геодезист и преподаватель одного из военных вузов, попросил у руководства НОПРИЗ разрешения принять участие в мероприятии в Санкт-Петербурге. Его доклад зачитал модератор «круглого стола» Азарий Лапидус. На самом деле это обстоятельство помогло избежать достаточно эмоциональной дискуссии в традициях прежнего Национального объединения изыскателей (НОИЗ), которая могла иметь совершенно непредсказуемые последствия. Диаметрально противоположное мнение по данному вопросу высказала Елена Леденёва – представитель Ассоциации «Инженерные изыскания в строительстве» (СРО «АИИС»), ответственный исполнитель утвержденного Минстроем СП 47.13330.2016 «СНиП 11-02-96 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения».

Елена Леденёва напомнила, что процессы выполнения работ по инженерным изысканиям регламентируются государственными национальными стандартами, которые в рамках системы технического регулирования «поддерживают» своды правил, и предостерегла НОПРИЗ от создания параллельной системы регулирования. Особое беспокойство, по её словам, вызывает то обстоятельство, что стандарты будут разрабатываться в течение короткого периода времени, что неизбежно приведет к снижению их качества. Она предложила руководствоваться принципом «не навреди» и для начала утвердить в качестве стандартов на процессы уже существующие ГОСТы. В дальнейшем следует сделать акцент на том, что стандарты на процессы должны объединять в себе требования различных нормативных документов и не содержать ничего нового.

Полемизируя с Еленой Леденёвой, Азарий Лапидус напомнил, что НОПРИЗ обязан будет разработать стандарты в соответствии с федеральным законом №372. Вопрос об установлении на законодательном уровне более разумных сроков для разработки и утверждения стандартов на процессы в настоящее время обсуждается.

Рекомендательность и содержательность

Главными в ходе развернувшейся дискуссии были вопросы о статусе и содержании будущих документов. По мнению большинства участников «круглого стола», было бы лучше, если бы стандарты на процессы выполнения работ носили рекомендательный характер. На самом деле это позволило бы ускорить процедуру их принятия и скорее сформировать нормативную базу в области применения инновационных методов и технологий. Вместе с тем, по мнению участников обсуждения, в стандартах должны быть отражены только рамочные требования к процессам. Вся содержательная часть должна быть отнесена к сфере компетенции предприятий.

По мнению члена Комитета НОПРИЗ по технологическому проектированию Марка Подольского, обязательный для применения документ по определению не может содержать описания процессов, которые постоянно меняются. Если же речь идет о документе, который будет вбирать в себя опыт лучших предприятий отрасли, то он должен носить исключительно рекомендательный характер. При этом регламентировать, по его мнению, можно методы, средства и результат работы. Процесс деятельности относится к той сфере, которую должен регламентировать сам хозяйствующий субъект. Эта сфера определяет его конкурентные преимущества и является предметом коммерческой тайны.

«Стандарт – это норма кооперации, которая формирует сообщество участников данного стандарта. Исходя из этого, он не может быть ни добровольным, ни обязательным. К нему присоединяются, – убежден член Комитета НОПРИЗ по инженерным изысканиям Алексей Петров (СРО «Инженер-изыскатель»). – Если я, работая в рынке, заявляю, что я выпускаю продукцию по этому стандарту или предоставляю услуги по этому стандарту, то я принимаю на себя ответственность и несу юридические риски, связанные с этим документом. Я могу присоединиться к любому стандарту. Но, присоединяясь к стандарту, я вхожу в ту или иную кооперацию». По мнению Алексея Петрова, какую-то, часть в разрабатываемых документах необходимо будет сделать обязательной, чтобы она гарантировала приемлемый уровень качества, а конкурентные преимущества оставить за предприятиями.

По мнению председателя Комитета НОПРИЗ по технологическому проектированию Игоря Мещерина, НОПРИЗ мог бы принять, скорее, некие рекомендательные методики. Даже нормативные документы следует разрабатывать не в императивном виде, а в виде рекомендуемой практики. Если предприятие применяет рекомендуемую практику, в этом случае экспертиза видит, что уровень рисков проекта при каждом решении снижен до уровня допустимого. А если предприятие хочет применить инновационные решения, необходимо будет по стандартной методике выполнить процедуры, связанные с демонстрацией при помощи математического аппарата, что риски снижены до уровня допустимых. При этом, по его мнению, стандарты на процессы не станут для отрасли ограничением. В настоящий момент они, скорее, послужили бы делу ликвидации безграмотности.

Руководитель НИЦ «Строительная экспертиза» Дмитрий Топчий обратил внимание на то обстоятельство, что стандарты на процессы выполнения работ представляют большой интерес не только с точки зрения регламентации производственной деятельности, но и с точки зрения ценообразования, управления процессами, оценки эффективности труда, сопутствующих затрат и прочее.

Примечательно, что пресс-релиз по итогам заседания «круглого стола», опубликованный официальном сайте НОПРИЗ, отражает именно позицию Евгения Тарелкина. И представляет его точку зрения никто иной, как вице-президент Азарий Лапидус. Это может означать только одно – обсуждение роли стандартов на процессы выполнения работ продолжается. И в процессе этого обсуждения какую-то более определенную позицию должен занять и государственный регулятор.