В рамках Недели российского бизнеса обсуждалось развитие строительной экспертизы

Вопросам развития и совершенствования института государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий было уделено особое внимание в ходе состоявшегося 6 февраля 2018 года форума «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность: интересы бизнеса и государства». Мероприятие было организовано в рамках программы традиционной Недели российского бизнеса, которая проводится в начале февраля Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) в Москве, в залах московской гостиницы «Ритц-Карлтон».

Профильный Комитет РСПП по разрешительной и контрольно-надзорной деятельности представил на форуме ежегодный аналитический доклад о положении дел и важнейших перспективных направлениях проведения реформ в сфере контроля. Проблематике строительной экспертизы был посвящен специальный отраслевой раздел (наряду с таможенным администрированием, а также разрешительными и контрольными режимами в области недропользования).

Приглашение выступить в рамках форума, как и в прошлом году, получил начальник Главгосэкспертизы России Игорь Манылов. В своем выступлении он подробно остановился на усилиях ведомства, связанных с внедрением цифровых технологий, развитием системы стандартизации и контроля качества предоставляемых услуг.

Диалог с бизнесом помогает «Главгосэкспертизе» двигаться вперед

Игорь Манылов отметил, что в Главгосэкспертизе внимательно проанализировали критику в адрес ведомства, которая содержалась в аналитическом докладе РСПП за 2016 год. В значительной степени тезисы того документа мотивировали руководство организации и помогли совершить в 2017 году очень важный рывок в направлении внедрения современных технологий и оптимизации всех рабочих процессов.

Он напомнил, что система государственной экспертизы включает в себя Главную государственную экспертизу, экспертные органы Министерства обороны, ФСБ, Росатома и 85 государственных экспертных организаций, которые осуществляют свою деятельность на уровне субъектов Российской Федерации. В общей сложности это 91 организация с численностью аттестованного персонала – 2327 человек. Количество проектов, по которым проводилась экспертная оценка, в течение года сократилось на 10%. Доля отрицательных заключений в течение года сократилось с 20 до 17%.

Стратегическим направлением развития организации является переход на цифровые технологии. Еще с 1 января 2017 года Главгосэкспертиза ввела требование представления проектной документации в электронном виде для государственных организаций. С 1 января 2018 года это стало обязательным для всех. Переход на электронный документооборот потребовал более серьезного внимания к работе служб поддержки клиентов. В 2017 году в учреждении был создан и внедрен новый информационный сервис – Система учета предварительных заявок. Создан Контактный центр, который уже сейчас работает с 8 до 22 часов, а с 12 февраля будет работать в круглосуточном режиме. Кроме того, проведена работа по созданию системы стандартов экспертной деятельности и стандартов организации по направлениям экспертной деятельности, отметил Игорь Манылов.

В целях консолидации данных и формирования условий для их хранения, анализа и последующего использования создается Единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства (ЕГРЗ). На сегодняшний день эта система переведена в стадию тестовой эксплуатации. С 1 июля 2018 года не будет допускаться выдача заключений по документации, которая не внесена в ЕГРЗ. Проводится работа по обеспечению информационного обмена между ведомствами. Также запущена в эксплуатацию Федеральная государственная информационная система ценообразования в строительстве (ФГИС ЦС), которая позволит получать необходимую и регулярно обновляемую информацию о стоимости строительных ресурсов.

Не менее пристальное внимание уделяется развитию той базы знаний, которой обладает экспертное сообщество. В связи с этим Игорь Манылов особо отметил работу Учебного центра «Главгосэкспертизы России», которая направлена на повышение квалификации как самих экспертов, так и заказчиков строительства, а также проектировщиков.

Большое значение имеет контроль качества внутри самой организации. Игорь Манылов с чувством особой гордости сообщил, что за прошедший год Главгосэкспертиза несмотря на санкции смогла добиться получения сертификата качества международной организации «Бюро веритас».

Экспертиза на ранних стадиях и мониторинг цен

В своём выступлении начальник Главгосэкспертизы затронул обсуждаемую в последнее время тему экономии бюджетных ресурсов за счет принятия оптимальных решений по результатам рассмотрения проектной документации специалистами экспертизы. В 2017 году за счет этого удалось сэкономить 142 млрд рублей из средств только федерального бюджета, не говоря о муниципальных бюджетах и бюджетах уровня субъектов РФ.

По словам Игоря Манылова, профессиональное сообщество экспертов, с одной стороны, гордится этим вполне реальным результатом своей работы, но, с другой стороны, осознаёт, что с момента принятия инвестиционного решения до момента прохождения экспертизы в государственном бюджете образуется некая «дельта», которая в течение длительного времени пребывает в состоянии неопределенности, а значит – создает определенные коррупционные риски.

Выход из этой ситуации, по мнению Игоря Манылова, необходимо искать по двум направлениям. С одной стороны, это совершенствование системы ценообразования в строительной сфере, а с другой – подключение экспертов к работе над проектом на более ранних стадиях инвестиционного цикла.

По словам спикера, отрасли необходимо отходить от действующего в настоящее время базисно-индексного метода, который лежит в основе ценообразования. Все цены сегодня рассчитываются, исходя из инфляционных коэффициентов, и на основе формальных договоренностей между сметчиками, представляющими интересы заказчика, проектировщика и экспертизы. Официальные коэффициенты инфляции, как правило, оторваны от реальной жизни. Поэтому оценка капитальных вложений в лучшем случае производится, исходя из стоимости самой стройки. При этом никто не считает, во сколько обойдутся принимаемые технические решения в процессе эксплуатации объектов. Именно поэтому, по мнению Игоря Манылова, необходимо в кратчайшие сроки развертывать эффективную систему мониторинга цен. Для этого, собственно говоря, и создана ФГИС ЦС.

Оказать содействие повышению качества проектирования и реализации бюджетного процесса поможет инициированный «Главгосэкспертизой России» ввод так называемой нулевой стадии экспертизы, «предэкспертизы» – оценки проекта на этапе начала проектирования, когда эксперты смогут консультировать заказчиков и проектировщиков на стадии инвестиционного замысла проекта, во время формирования его основных показателей.

В настоящее время, по оценке Игоря Манылова, эксперты приступают к рассмотрению проекта, когда основные параметры будущего объекта капитального строительства уже определены, а любые серьезные ошибки и просчеты, обнаруженные экспертизой и требующие исправления, означают потерю времени и ресурсов, а для федерального бюджета, если финансирование объекта осуществляется за государственный счет, — заморозку выделенных средств. При таком алгоритме практически не осуществляется экспертная оценка исходных данных, используемых проектировщиками, не получает экспертной оценки само задание на проектирование. То есть экспертиза полностью выключена из процесса именно на той стадии, когда определяются основные параметры инвестиционного решения, а коррекция проекта могла бы производиться с наименьшими потерями времени, сил и материальных ресурсов. В итоге устранение выявленных экспертами ошибок зачастую влечет за собой невозможность реализации проекта в соответствии с инвестиционным решением. Именно на преодоление этой проблемы и направлена концепция сервиса предэкспертизы.

Также немаловажную роль призвано сыграть и введение института обоснования инвестиций и оценки (аудита) обоснования, который позволит повысить качество бюджетного планирования за счет более точного определения предполагаемой стоимости проектов и, тем самым, повысит эффективность капитальных вложений в строительстве.

РСПП призывает к дальнейшей оптимизации административных процедур

Авторы Аналитического доклада со своей стороны подтвердили, что 2017 год характеризовался достаточно существенными изменениями в деятельности государственной строительной экспертизы, которые позволяют утверждать, что этот институт достаточно динамично развивается. Особо отмечена прозрачность и четкое описание всех процедур, которые регламентируют взаимодействие заявителя и экспертного учреждения. На официальном сайте Главгосэкспертизы России размещены все необходимые ссылки на нормативные акты и методические документы. Подробное и четкое описание есть также на официальном интернет-портале государственных услуг. Электронная подача документов не только исключает коррупционные риски, но и позволяет формировать электронный архив поданных документов, который, в свою очередь выступает в качестве дополнительной гарантии добросовестности выполнения государственной экспертизы.

Большое внимание авторы доклада уделили теме снижения административной нагрузки на заявителей в случае необходимости внесения изменений в проектную документацию. С 1 сентября 2016 года вступили в силу поправки в Градостроительный кодекс РФ, согласно которым решение о том, является ли проектная документация после внесенных в неё изменений модифицированной, принимает не заказчик, а экспертная организация. Срок подготовки такого заключения составляет 30 календарных дней. За такую услугу взимается плата в размере 10% от стоимости проведения государственной экспертизы проектной документации, по поводу которой направляется заявление о выдаче заключения. Измененная проектная документация подлежит повторной экспертизе, стоимость которой составляет 30% от размера платы за проведение первичной государственной экспертизы. При этом её нормативный срок равен сроку первичной экспертизы и составляет 74 дня.

По оценке авторов доклада, срок в 30 календарных дней для принятия решения о том, нужно или не нужно проводить повторную экспертизу, является завышенным. Также непонятно, почему законодатель не сократил нормативный срок проведения повторной государственной экспертизы с изменениями. Ведь рассмотрение изменений не может занимать столько же времени, сколько первичное рассмотрение документов.

Тема оптимизации сроков проведения государственной экспертизы является в докладе одной из главных, поскольку длительные сроки проведения экспертизы увеличивают срок реализации инвестиционных проектов. Вместе с тем, авторы отмечают, что данная ситуация часто связана с низким качеством проектной документации. Срок проведения государственной экспертизы составляет 74 календарных дня (14 дней занимает проверка документов и подготовка договора, 60 дней – собственно, экспертиза). Интересно, что по заявлению застройщика или технического заказчика срок может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. Делается это для того, чтобы проектировщики могли устранить недостатки и при этом избежать необходимости проходить всю процедуру повторно. По данным за начало 2017 года, 38% экспертных заключений было выдано с продлением сроков.

Решение проблемы низкого качества проектной документации, по мнению РСПП, может быть обеспечено реализацией следующих мер:

• повышение качества подготовки специалистов;
• повышение ответственности проектных организаций и заказчиков;
• расширение доступа к проектной документации повторного использования, что будет обеспечено после введения ЕГРЗ;
• введение более гибкого ценообразования, при котором при повышении платы за проведение экспертизы может быть установлены сокращенные срок подготовки заключения.

Авторы доклада напомнили, что с принятием в марте 2007 года постановления Правительства №145 процедура проведения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий заменила собой многоступенчатую систему специализированных экспертиз (пожарной безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций, промышленной безопасности, охраны окружающей среды, обеспечения санитарно-биологического благополучия). Именно после этого строительная экспертиза стала действовать по принципу «одного окна». Но для отдельных категорий объектов проведение дополнительных экспертиз сохранилось (государственная экологическая экспертиза и государственная историко-культурная экспертиза).

Эксперты РСПП отметили, что в случае параллельного проведения экспертиз в законодательстве остается неурегулированной ситуация, когда при одновременном проведении экспертиз в результате каждой из них получен свой перечень замечаний (в том числе противоречащих друг другу). При последовательном проведении всех экспертиз общий срок получения заключений, без которых невозможно приступать к строительным работам, увеличивается вплоть до 120 дней.

Определенная неразбериха возникла в отношении объектов, которые в соответствии с федеральным законом «Об охране окружающей среды» отнесены к I категории – объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий. Первоначально было принято решение, что с 1 января 2018 года проектная документация по таким объектам сначала должна получать положительной заключение государственной экологической экспертизы Росприроднадзора РФ и только после этого – заключение государственной строительной экспертизы. Таким образом, общий срок утверждения проектной документации увеличивался на 4 месяца.

Данное правило следовало из целого ряда статей закона «Об экологической экспертизе» в редакции федерального закона от 21 июля 2014 года №219-ФЗ). Однако в период подготовки к заседанию Госсовета при президенте РФ от 27 декабря 2016 года по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений» было подготовлено более рациональное решение, связанное с тем, что экологическая экспертиза в отношении таких объектов должна проводится на предпроектной стадии, а строительная – на проектной. В связи с этим 28 декабря 2017 года были приняты новые поправки в закон «Об экологической экспертизе» (422-ФЗ), согласно которым вступление в силу положения 219-ФЗ перенесено на 1 января 2019 года. Таким образом, окончательное решение по данному вопросу находится в стадии обсуждения и, скорее всего, потребует разработки большого количества подзаконных актов.

Еще одной важной темой, которая была затронута в Аналитическом докладе, является достаточно спорный вопрос о правомерности обложения платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий налогом на добавленную стоимость. В настоящее время средняя стоимость проведения государственной экспертизы составляет 1 – 2 млн рублей. Позиция Минфина России, изложенная в письме от 30 декабря 2008 года №03-07-11/389, сводится к тому, что плата за проведение государственной экспертизы хотя и взимается в соответствии с законом, тем не менее, НДС в данном случае начисляться должен, поскольку государственные экспертные организации являются не органами государственной власти, а подведомственными им учреждениями. Следовательно, положения пункта 2 статьи 46 Налогового кодекса РФ на них не распространяются. Выходом из сложившейся ситуации, по мнению экспертов РСПП, является внесение изменений в Налоговый кодекс.