Охрана памятников истории и культуры при строительстве. Позиция Главгосэкспертизы России

Конституцией Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации, а также доступ граждан к знаниям, информации, культурным ценностям и благам.

В документах, определяющих стратегические направления развития культуры и социальной сферы в Российской Федерации до 2020 и на период до 2030 годов (Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года №326-р, Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года №1666), особое внимание уделяется вопросам сохранения культурного наследия, которое рассматривается в качестве одного из основных факторов, способствующих развитию культурного и духовно-нравственного потенциала населения; важнейшего ресурса для воспитания и образования подрастающего поколения; значимого ресурса для развития культурно-познавательного туризма.

В настоящее время памятники археологии относятся к одному из видов объектов культурного наследия (памятников истории и культуры.

В Законе Российской Федерации от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее 73-ФЗ) особо выделяются «объекты археологического наследия». Как и другие «памятники истории и культуры», памятники археологии могут быть представлены в виде отдельных объектов, ансамблей и достопримечательных мест. В то же время объекты археологического наследия обладают рядом особенностей, выделяющих их из ряда других объектов культурного наследия. Так, все памятники археологии по историко-культурной ценности относятся к объектам федерального значения и одновременно признаются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия и получают статус выявленных объектов культурного наследия со дня их обнаружения.

Полномочиями по оценке соответствия проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия наделено Управление экологической экспертизы ФАУ «Главгосэкспертиза России».

В соответствии с требованиями СП 47.13330.2012 «Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96» в составе результатов инженерно-экологических изысканий в обязательном порядке должны быть представлены сведения о наличии/отсутствии на земельных участках и частях водных объектах, на которых далее проектной документацией будет предусмотрено строительство и/или реконструкция объектов капитального строительства, объектов культурного, в том числе археологического наследия.

Со вступлением в силу 22.01.2015 Федерального закона от 22.10.2014 №315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» существенно увеличился перечень объектов историко-культурной экспертизы, куда вошли земли, подлежащие воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ и иных работ, в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных землях объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия. В законе особо оговаривается возможность проектирования и проведения земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ только при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия. Эти положения требуют гармонизации законодательства в части выполнения изысканий, проектирования и согласования документации, содержащей мероприятия по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, в том числе археологического.

В конце 2017 года сотрудниками Института археологии и представителями уполномоченных органов был проведён анализ годового количества выданных разрешений (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия за 1994-2017 годы, который выявил растущую динамику с 621 до 2560 шт. (прогноз на конец 2017 г.). С 2014 года по настоящее время количество выданных открытых листов возросло на 30%, то есть ежегодный прирост составил около 10%.

Хочется отметить положительный опыт взаимодействия Главгосэкспертизы России и Министерства культуры Российской Федерации при подготовке циркулярного письма, которым до уполномоченных органов субъектов Российской Федерации и экспертов государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ) была доведена необходимость использования в письмах и актах ГИКЭ формулировок в соответствии со статьями 30 и 36 Федерального закона 73-ФЗ, а также представления исчерпывающей информации об объектах культурного наследия.

Вместе с тем, в 90% случаев при хозяйственном освоении земельных участков, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий которых проводится уполномоченными организациями субъектов Российской Федерации и юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы, требования 73-ФЗ не соблюдаются.

Нормативную базу необходимо обновить

В связи с вышесказанным на сегодняшний день остро строит необходимость разработки (переработки) соответствующей нормативной базы в части обеспечения сохранности объектов культурного наследия при подготовке и согласовании проектной документации и результатов инженерных изысканий в части:

• уменьшения сроков рассмотрения уполномоченными органами актов государственной историко-культурной экспертизы документации, содержащей результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в настоящей статье работ по использованию лесов и иных работ; в случае если по результатам исследований объекты культурного наследия обнаружены не были, это позволит Заявителям при прохождении государственной экспертизы отработать данные вопросы в рамках установленных регламентных сроков (данное предложение нашло поддержку большинства представителей уполномоченных органов); 
• отсутствия нормативных требований к структуре и содержанию раздела об обеспечении сохранности объектов археологического наследия в составе проектной документации;
• актуализации действующего СЦНПР-91 «Сборник цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры», в соответствии с которым в Главгосэкспертизе России проводится оценка достоверности сметной стоимости спасательных археологических работ.

Кроме того, в настоящее время при строительстве различных объектов сложилась практика проведения спасательных работ по всем объектам археологического наследия, которые попадают в зону производства работ. При этом перетрассировка линейных объектов и выбор иного участка для размещения площадного объекта Застройщиками не производится. Вместе с тем в соответствии с 73-ФЗ проведение спасательных археологических работ в качестве мероприятия по обеспечению сохранности объектов культурного наследия допускается в исключительных случаях. В связи с этим необходимо разработать методические рекомендации по сохранению объектов археологического наследия без применения спасательных археологических раскопок, позволяющие в исключительных случаях не останавливать строительные и иные хозяйственные работы.